Granice władztwa planistycznego

W ostatnich latach w niektórych gminach można zaobserwować praktykę prowadzenia postępowań planistycznych i uchwalania planów miejscowych dla wybranych nieruchomości - jednej lub kilku graniczących ze sobą działek - w kierunku umożliwienia lub uniemożliwienia realizacji na ich terenie konkretnych, planowanych inwestycji.

Wydaje się, że plany miejscowe jako akty prawa miejscowego powinny mieć terytorialnie szerokie zakresy oddziaływania. Jednak ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa dla terenów obejmowanych postępowaniem planistycznym jakichkolwiek minimalnych limitów obszarowych.Niektóre rady gmin uważają zatem, że mogą w dowolny sposób ograniczać terytorialne zakresy postępowań planistycznych do jednej lub kilku wybranych nieruchomości oraz kształtować przez to sposób zagospodarowania tylko tych terenów, na których w najbliższej przyszłości planowane są przez inwestorów prywatnych konkretne inwestycje. Takie ograniczone obszarowo postępowania planistyczne prowadzone są szczególnie tam, gdzie opinie lokalnych społeczności, starających się wywrzeć wpływ na lokalne władze samorządowe, wyraźnie opowiadają się za lub przeciw danym inwestycjom. Inwestorzy, którym w ten sposób pośpiesznie uchwalone plany miejscowe zdołały skutecznie zablokować wcześniej zaplanowane inwestycje, zadają sobie jednak pytanie, czy uchwalane w tych okolicznościach plany miejscowe są zgodne z prawem, czy też raczej stanowią niedozwolone nadużycie władztwa planistycznego. Wątpliwości te najczęściej pojawiają się wówczas, gdy pozostałe, podobne nieruchomości, należące do danej jednostki obszarowej (obręb, gmina) pozostają nie objęte żadnym planem miejscowym (zmiana sposobu ich zagospodarowania wymaga każdorazowo wydania decyzji o warunkach zabudowy) - zatem trwałe ukształtowanie przy pomocy zapisów planu sposobu zagospodarowania jedynie wybranych, nielicznych nieruchomości wydaje się - z punktu widzenia ładu przestrzennego - bezzasadne. Na gruncie prawnym rozstrzygnięcie tych wątpliwości zależy od ustalenia prawnych granic władztwa planistycznego organów gminy. Te zaś kwestie regulowane są bezpośrednio przepisami ustawy szczególnej – ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pomocniczo zaś również przepisami innych aktów prawnych, dotyczącymi materii przywołanych w ww. ustawie szczególnej.

Są one wyznaczone przez:a) ustawowo zdefiniowane cele gospodarki planistycznej- zgodnie z art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma bowiem służyć kształtowaniu ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, co oznacza, że plany miejscowe nie mogą być wykorzystywane tylko do rozstrzygania spraw indywidualnych, związanych z konkretnymi inwestycjami, tym celom służą bowiem postępowania szczególne, w szczególności postępowania środowiskowe oraz postępowania dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,b) wyważenie potrzeb interesu publicznego i interesów prywatnych m.in. w oparciu o analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym),c) obowiązek przestrzegania określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym formalnych zasad i trybu sporządzania planu, do których zaliczyć należy m. in. sporządzenie odpowiednich analiz (art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), zapewnienie zgodności planu z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem (art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 ww. ustawy), umożliwienie społeczeństwu zgłaszania wniosków co do przyszłej treści i uwag do zaprojektowanej treści planu oraz obowiązek odpowiedniego uzasadnienia projektu planu i rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (art.17, art. 18, art. 20 ust. 1 ww. ustawy). Z wyżej wskazanych rodzajów ograniczeń władztwa planistycznego na szczególną uwagę zasługuje wymóg „ważenia” potrzeb interesu publicznego i interesów prywatnych, powszechnie określany mianem zasady proporcjonalności (art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W sytuacjach kolizyjnych (w przypadku sprzeczności interesów indywidualnych z interesami publicznymi) to właśnie przestrzeganie tej zasady chronić ma bowiem interesy indywidualne, w szczególności interesy prawne wynikające z prawa własności i z innych, konstytucyjnie gwarantowanych obywatelom swobód, przed nadużyciami władztwa planistycznego, tłumaczonymi potrzebami interesu publicznego. Niestety zasada ta bywa przez organy planistyczne ignorowana lub błędnie interpretowana - konkretnie zaś pojęcie „potrzeb interesu publicznego” bywa błędnie utożsamiane z subiektywną opinią, przekonaniami czy życzeniami wybranych grup lokalnej społeczności, pomimo, że z art. 2 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że pod pojęciem interesu publicznego należy rozumieć:

Oznacza to, że plan miejscowy może ograniczać indywidualne prawa jednostek, w szczególności sposób wykonywania prawa własności i zagospodarowania wybranych nieruchomości do których inwestor posiada tytuł prawny, lecz tylko wtedy, gdy jest to uzasadnione konkretnymi potrzebami gospodarki planistycznej i co najmniej tak samo ważnymi co prawa i interesy jednostek, konkretnymi i obiektywnymi potrzebami ogółu społeczeństwa lub lokalnej społeczności, wynikającymi m. in. z konkretnych analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych. Te potrzeby muszą zatem wynikać z bardzo konkretnych i w pełni obiektywnych ustaleń faktycznych, nie zaś jedynie z subiektywnych ocen, przekonań, czy życzeń reprezentowanych przez poszczególne grupy lokalnych społeczności. Wskazana wyżej zasada proporcjonalności jest jedną z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego. Dlatego, według art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jej istotne naruszenie, podobnie jak istotne naruszenie innych zasad albo trybu sporządzania planów miejscowych powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Również orzecznictwo sądowe dostrzega dużą wagę zasady proporcjonalności i konieczność jej przestrzegania przez organy planistyczne. Brak jej przestrzegania skutkuje zatem często stwierdzeniem przez sądy administracyjne nieważności planów miejscowych w części lub nawet w całości.

Autor: